Проблемы государственно-частного партнерства в Беларуси

А.И.Лученок

В классическом понимании государственно-частное партнерство (ГЧП) – это объединение средств, усилий государственных организаций и частных компаний на взаимовыгодной основе в среднесрочном и долгосрочном периоде.

Предполагает 2 основные формы взаимодействия:

·        передача в частное (доверительное) управление государственного имущества с распределением доходов;

·        совместное инвестирование средств в осуществление проектов (например, строительство дорог) и договорным распределением получаемых доходов.

Есть и расширенная, «интуитивная» трактовка ГЧП, когда есть стремление «заговорить» проблему без достижения конкретных результатов. В этом случае под ГЧП понимается формирование благоприятного бизнес-климата за счет признания государством важной роли частного бизнеса в решении стоящих перед страной социально-экономических задач. В частности, заслуженный юрист Беларуси В.Фадеев предлагает следующее определение ГЧП: «государственно частное партнерство – действенный правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в целях создания надлежащих условий для эффективного социального и экономического развития страны».  Так и кажется, что предприниматели не о прибыли своей думают, а только и заботятся об обществом благе.

При таком подходе теряется конкретность термина и выполнение конкретных проектов обычно подменяется разговорами о том, что государство и предприниматели должны жить дружно и теснее взаимодействовать для достижения важнейших социально-экономических целей (в том числе по выполнению целевых прогнозных показателей). Предпринимателям также предлагается поучаствовать в разработке прогнозов социально-экономического развития, нормотворчестве, регулировании некоторых экономических вопросов путем подачи соответствующих предложений в государственные инстанции, а также участием в  комиссиях и прочих заседаниях. Если так трактовать ГЧП, то оно у нас развивается вполне «успешно», только толку от этого мало.

На самом же деле в основе ГЧП должно лежать получение конкретной экономической выгоды от государственно-частного партнерства как для государства, так и для предпринимателей. И это сотрудничество должно оформляться конкретными взаимовыгодными договорами.

Основные формы ГЧП:

1. Контракты как административный договор, заключаемый между государственным органом и частной организацией на осуществление определенных видов деятельности.  Наиболее распространенными в зарубежной практике ГЧП являются контракты на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю дохода (прибыли).

2. Аренда. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или коммунального имущества во временное пользование и за определенную плату. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.

3. Концессия. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Возможно применение трех видов концессий: 1) концессия на уже существующие объекты; 2) концессия на строительство или модернизацию объектов; 3) передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В России на концессонной основе распространено строительство дорог. Например, ОО «Северо-Западная концессионная компания» («СЗКК») заключила концессионный договор на  строительство участка скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург (http://www.pppi.ru/Pages/index_news_one.php?id_news=N118).

4. Государственно-частные предприятия – могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон; возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений  и риски сторон определяются, как правило, долей в акционерном капитале.

Государство должно рассматривать проекты ГЧП прежде всего как средство преодоления ограниченности в финансировании крупных проектов, а также использования опыта частных компаний в управлении проектами, смещения ответственности за исполнение услуг на частного партнера, обеспечения доходности проектов, их экономической эффективности. Для частного сектора в ГЧП важен доступ к ресурсам, объектам, которые ранее были не доступны; возможность получить доход за осуществление проекта в течение длительного периода.

Проблемы для реализации ГЧП в Беларуси:

1) отсутствие закона о ГЧП, где были бы определены основные дефиниции, механизмы и формы ГЧП и др. Основное назначение закона - урегулирование полномочий органов исполнительной власти по заключению договоров с бизнесом, определение четкой последовательности административных процедур в ходе подготовки и реализации проектов ГЧП.

Некоторые правовые нормы, касающиеся отдельных форм ГЧП, уже имеются в белорусском законодательстве, в частности, в Инвестиционном кодексе (о концессиях), в Гражданском кодексе (договоры подряда, аренды, поставки для государственных нужд и др.). По мнению экспертов, они либо не охватывают весь круг вопросов, либо разобщены. Разрабатываемый проект закона о ГЧП может существенно пополнить и модернизировать действующую нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности, конкретизировать разносторонние формы и сферы использования ГЧП.

2) отсутствие соответствующей институциональной среды для реализации механизмов ГЧП. Например, в России существуют такие структуры, которые реализуют проекты ГЧП:   Инвестиционный фонд,  Банк развития, государственные корпорации, Российская венчурная компания и др. В Казахстане в августе 2008 года по постановлению правительства был создан Казахстанский центр государственно-частного партнерства в форме акционерного общества;

3) отсутствие действенного механизма концессии.

Несмотря на то, что в Беларуси механизм концессии законодательно закреплен, его применение на практике фактически отсутствует. Была сделана попытка привлечь инвестиции под разработки некоторых месторождений полезных ископаемых, но она пока осталась безрезультатной.

4) дефицит высококвалифицированных кадров.

Специалистов в сфере государственного управления Беларуси, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, недостаточно. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.  Необходимо формирование системы подготовка специалистов в области концессий и других форм ГЧП.

Направления развития ГЧП в Беларуси:

·        принятие Закона о государственно-частном партнерстве, корректировка существующих законодательных актов, регулирующих ГЧП (Гражданского, Бюджетного, Банковского, Инвестиционного и Налогового кодексов);

·        разработка типовых соглашений ГЧП, руководства по подготовке проектов, порядка заключения соглашений, положения об обязанностях участников партнерства, распределении рисков между участниками проектов;

·        определение координирующего органа ГЧП – организации, которая будет информировать участников о потенциальных проектах ГЧП, предоставлять образовательные услуги широкому кругу заинтересованных сторон по проблематике ГЧП, участвовать в конкурсах по отбору участников и т.д.;

·        создание концепции и стратегии развития ГЧП;

·        формирование эффективной институциональной среды для реализации механизмов ГЧП (инвестиционных фондов,  венчурных компаний, центров государственно-частного партнерства, независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений и др.);

·        инициирование включения Беларуси в базу данных проектов ГЧП Всемирного банка;

·        организация подготовки высококвалифицированных специалистов в области концессий и других форм ГЧП;

· разработка механизмов предоставления государственных гарантий по привлекаемому финансированию и возможных льгот частным инвесторам  при реализации социально значимых проектов.

 (С использованием материалов А.С.Попковой).